수용재결에 대하여 토지소유자가 불복하는 경우

 1. 수용 재결에 대하여 토지소유자가 불복한 경우의 절차 진행

 

사업시행자가 수용재결을 받은 경우, 토지소유자는 재결문에 명시된 수용 개시일까지 그 토지를 사업시행자에게 인도하여야 한다[공익사업을 위한 토지등의 취득 및 보상에 관한 법률(이하 “공익사업법”) 제43조].

 

만약 토지소유자가 지방토지수용위원회의 수용재결에 관하여 이의신청이나 행정소송제기 등을 하지 않은 채 단순히 토지의 인도를 거부하는 상황이라면, 사업시행자는 시도지사나 시장, 군수 또는 구청장에게 행정대집행을 신청하여 토지를 강제로 인도받을 수 있다(공익사업법 제89조 제1항).

 

이 경우, 행정청은 토지소유자에게 상당한 이행기간을 정하여 그 기한까지 이행되지 아니할 때에는 대집행을 한다는 뜻을 문서로써 계고하여야 하고, 토지소유자가 계고를 받고도 그 지정기한까지 의무를 이행하지 않는 경우에는 대집행영장을 통지한 후 대집행을 실행하게 된다(행정대집행법 제3조 제1항, 제2항).

 

그런데 토지소유자가 지방토지수용위원회의 수용재결에 불복하여 법적 절차를 진행하면 어떻게 될까?

일단은 다음과 같은 경우를 가정해 볼 수 있다.

 

(1) 중앙토지수용위원회에 이의재결 신청 :

 

토지소유자는 지방토지수용위원회의 재결에 이의가 있는 경우 재결서 정본을 송달받은 날로부터 30일 이내에 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다(공익사업법 제83조 제2항, 제3항).

중앙토지수용위원회는 이의신청을 받은 후 지방토지수용위원회의 재결이 위법/부당하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다(공익사업법 제84조 제1항).

 

(2) 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거친 후 행정소송 제기 :

 

중앙토지수용위원회에서 토지소유자의 이의신청이 기각된 경우, 토지소유자는 다시 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 이의신청에 대한 재결서를 받은 날로부터 60일 이내에 소를 제기하여야 한다(공익사업법 제85조 제1항).

토지소유자가 행정소송을 제기하는 경우, (ㄱ) 수용재결의 자체의 위법을 주장하면서 수용재결의 효력을 다투는 수용재결취소소송 또는 수용재결무효확인소송을 제기하거나, (ㄴ) 수용재결의 효력 자체는 다투지 않고 손실 보상금의 증액만 청구하는 보상금증액청구소송을 제기하거나, (ㄷ) 수용재결취소소송 및 수용재결무효확인소송을 제기하면서 예비적으로 손실보상증액청구소송을 병합하여 제기할 수 있다.

행정소송은 행정심판에 비하여 절차가 더디게 진행되며, 변론기일, 증거조사 등에 많은 시간이 소요될 수 있고, 3심까지 가능하기 때문에 짧게는 수 개월에서 길게는 수 년까지 소송이 계속될 가능성이 있다.

 

(3) 이의재결을 거치지 않고 곧바로 행정소송 제기 :

토지소유자는 중앙토지수용위원회의 이의재결을 거치지 않고도, 법원에 곧바로 소송을 제기하는 방식으로 불복할 수 있다. 이 경우 재결서를 받은 날부터 90일 이내에 소를 제기하여야 하며(공익사업법 제85조 제1항), 토지소유자가 제기할 수 있는 행정소송의 종류 등은 (2)와 같다.

 

<판례가 수용재결처분을 취소 또는 무효로 본 경우> 판례가 수용재결처분의 취소 또는 무효 원인으로 인정한 사유로는 1) 택지개발촉진법에 따른 수용 절차에서 택지개발계획의 공람 절차를 거치지 않은 경우, 2) 수용할 토지의 세목 고시 및 토지소유자에 대한 통지 절차를 거치지 않은 경우, 3) 원지적도가 없는 상태에서 토지조서 및 물건조서를 작성한 경우, 4) 사업시행자가 토지소유자와 협의를 거치지 않은 채 수용재결을 신청한 경우(대법원 1993. 8. 13. 선고 93누2148 판결 참조), 4) 국토계획법에 따른 수용 절차에서 도시계획시설사업의 실시계획 인가 요건을 갖추지 못한 인가처분에 기하여 수용재결이 이루어진 경우(대법원 2015. 3. 20.선고 2011두3746 판결 참조) 등이 있다.   한편, 사업인정 과정에서의 위법은 사업인정단계에서 다투어야 하고, 수용재결단계에서는 사업인정처분이 당연무효라고 볼 만한 특단의 사정이 없는 한 수용재결 취소 사유가 되지는 않는다(대법원 2009. 11. 26. 선고 2009두11607 판결, 2000. 10. 13. 선고 2000두5142 판결 참조)

 

 

2. 토지소유자가 수용재결에 불복하는 경우 사업시행자는 토지를 사용할 수 없는지 여부

  

공익사업법 제88조는 “제83조에 따른 이의의 신청이나 제85조에 따른 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 아니한다”고 규정한바, 토지소유자가 이의재결신청이나 행정소송 제기 등을 하였다고 하더라도, 토지소유자가 별도로 집행정지결정을 받아서 수용재결의 효력이 정지되지 않는 한 사업시행자는 수용재결에 따른 수용개시일까지 대상 토지를 인도받아 사업을 진행할 수 있는 것이 원칙이다.

 

그런데 토지소유자가 수용재결의 효력 자체는 다투지 않고 보상금증액청구만을 하는 경우(실무상 보상금 증액만을 다투는 경우가 가장 많다), 보상금증액청구소송은 사업시행자를 상대방으로 한 당사자소송에 해당하고, 당사자소송에 대하여는 집행정지신청이 별도로 존재하지 않는다(행정소송법 제23조, 제44조 제1항 참조). 따라서, 수용재결의 효력을 정지하는 집행정지결정에 의하여 토지의 강제 인도가 어려워질 가능성의 유무는, 토지소유자가 수용재결취소소송 등 취소소송을 제기하는 경우에만 문제된다.

 

행정소송법 제23조 제2항은 “취소소송이 제기된 경우에 처분등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 본안이 계속되고 있는 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 처분등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부의 정지를 결정할 수 있다”고 규정하고 있다.

 

집행정지결정이 인용되기 위해서는 우선 1) 본안 소송이 계속되고 있어야 하며, 2) 그 처분 등의 집행으로 인하여 회복하기 어려운 손해가 발생할 가능성이 있고, 3) 긴급한 필요성이 있어야 하며, 4) 그러한 집행정지가 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 없어야 한다.  이때, ‘회복하기 어려운 손해’는 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 이는 금전보상이 불능인 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 또는 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유,무형의 손해를 말한다(대법원 1986. 7. 7 자 86두11 결정 참고).

 

따라서 집행정지가능성의 유무는 구체적인 사안에 따라서 토지소유자에게 회복하기 어려운 손해가 발생할지 여부에 대한 판단에 따라 달라질 것으로 보인다.

 

공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률   제83조(이의의 신청) ① 중앙토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다. ② 지방토지수용위원회의 제34조에 따른 재결에 이의가 있는 자는 해당 지방토지수용위원회를 거쳐 중앙토지수용위원회에 이의를 신청할 수 있다. ③ 제1항 및 제2항에 따른 이의의 신청은 재결서의 정본을 받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다.   제84조(이의신청에 대한 재결) ① 중앙토지수용위원회는 제83조에 따른 이의신청을 받은 경우 제34조에 따른 재결이 위법하거나 부당하다고 인정할 때에는 그 재결의 전부 또는 일부를 취소하거나 보상액을 변경할 수 있다. ② 제1항에 따라 보상금이 늘어난 경우 사업시행자는 재결의 취소 또는 변경의 재결서 정본을 받은 날부터 30일 이내에 보상금을 받을 자에게 그 늘어난 보상금을 지급하여야 한다. 다만, 제40조제2항제1호ㆍ제2호 또는 제4호에 해당할 때에는 그 금액을 공탁할 수 있다.   제85조(행정소송의 제기) ① 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 제34조에 따른 재결에 불복할 때에는 재결서를 받은 날부터 90일 이내에, 이의신청을 거쳤을 때에는 이의신청에 대한 재결서를 받은 날부터 60일 이내에 각각 행정소송을 제기할 수 있다. 이 경우 사업시행자는 행정소송을 제기하기 전에 제84조에 따라 늘어난 보상금을 공탁하여야 하며, 보상금을 받을 자는 공탁된 보상금을 소송이 종결될 때까지 수령할 수 없다.  <개정 2018. 12. 31.>   ② 제1항에 따라 제기하려는 행정소송이 보상금의 증감(增減)에 관한 소송인 경우 그 소송을 제기하는 자가 토지소유자 또는 관계인일 때에는 사업시행자를, 사업시행자일 때에는 토지소유자 또는 관계인을 각각 피고로 한다.   제86조(이의신청에 대한 재결의 효력) ① 제85조제1항에 따른 기간 이내에 소송이 제기되지 아니하거나 그 밖의 사유로 이의신청에 대한 재결이 확정된 때에는 「민사소송법」상의 확정판결이 있은 것으로 보며, 재결서 정본은 집행력 있는 판결의 정본과 동일한 효력을 가진다.   ② 사업시행자, 토지소유자 또는 관계인은 이의신청에 대한 재결이 확정되었을 때에는 관할 토지수용위원회에 대통령령으로 정하는 바에 따라 재결확정증명서의 발급을 청구할 수 있다.   제88조(처분효력의 부정지) 제83조에 따른 이의의 신청이나 제85조에 따른 행정소송의 제기는 사업의 진행 및 토지의 수용 또는 사용을 정지시키지 아니한다.   제89조(대집행) ① 이 법 또는 이 법에 따른 처분으로 인한 의무를 이행하여야 할 자가 그 정하여진 기간 이내에 의무를 이행하지 아니하거나 완료하기 어려운 경우 또는 그로 하여금 그 의무를 이행하게 하는 것이 현저히 공익을 해친다고 인정되는 사유가 있는 경우에는 사업시행자는 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 대집행을 신청할 수 있다. 이 경우 신청을 받은 시ㆍ도지사나 시장ㆍ군수 또는 구청장은 정당한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. ② 사업시행자가 국가나 지방자치단체인 경우에는 제1항에도 불구하고 「행정대집행법」에서 정하는 바에 따라 직접 대집행을 할 수 있다. ③ 사업시행자가 제1항에 따라 대집행을 신청하거나 제2항에 따라 직접 대집행을 하려는 경우에는 국가나 지방자치단체는 의무를 이행하여야 할 자를 보호하기 위하여 노력하여야 한다.

 

 

 

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